2024年9月13日，美国USTR正式发布针对中国新能源汽车、锂电池、芯片、起重机等行业的301关税决定。本文梳理剖析了301调查的法律依据、详尽调查流程，为企业提炼出应对策略与合规建议，以期在复杂多变的国际贸易环境中有效减轻负面影响。
2024年5月14日，美国贸易代表办公室（USTR）发布主题为 “与中国技术转让、知识产权和创新相关的法案、政策和实践”的301关税复审报告《中国技术转让301条款四年期审查》（Four Year Review of China Tech Transfer Section 301），报告得出四项结论：（1）301条款的措施是有效的；（2）中国并未消除其政策和做法；（3）关税对美国的负面影响较小；（4）301关税有实际效果的减少了美国从中国的进口。5月22日，USTR发布了重要的公告《基于四年审查而提出的修改措施》（Four Year Review Proposed Modifications），宣布对382个HS税号项征收301关税，涉及新能源汽车、锂电池、芯片、起重机、医疗器械以及关键矿产行业，相关这类的产品在2023年总计贸易额约为180亿美元。
2024年9月13日，USTR发布对中国采取的“301关税”的最终决定（Final Modifications），在审阅了1136份公众评论意见后，最终决定大部分保留了5月发布的征税清单内容，征税措施将分批于2024年、2025年和2026年生效。具体而言，2024年的关税上调适用于2024年9月27日当日及之后进入美国消费市场或从仓库取出以进入美国消费市场的产品。2025年和2026年的关税上调适用于在相应年度1月1当日及之后进入美国消费市场或从仓库中取出以进入美国消费市场的产品。
同时，有必要注意一下的是，2024年3月12日， USTR宣布收到来自五个美国全国性劳工联盟提交的申请书，要求其依据《1974年贸易法》第301条款，针对中国在关键海运、物流和造船行业的政策采取行动。申请书指控中国政府采取所谓的非市场政策，通过国家支持和补贴，强化其在全球船舶建造、港口运营和物流服务领域的主导地位，涉嫌不公平竞争；以及经过控制关键的国际物流节点，对美国的供应链安全和国家安全构成威胁。4月17日，USTR宣布正式发起主题为“针对中国在海运、物流和造船行业寻求支配地位的行为、政策和做法”的301调查。5月29日，USTR在美国国际贸易委员会（ITC）大楼举行对中国海运、物流和造船行业301调查的公开听证会。
美国的“301条款”是指美国《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）第301条至第310条，即授权美国总统采取关税或其他贸易限制措施，以保护本国产业免受其他几个国家“不公平贸易做法”的损害，例如违反贸易协定或者增加美国企业负担的“差别对待”等行为。
根据《1974年贸易法》第301节[1]，假如慢慢的出现以下情况，USTR有权启动强制行动：（1）美国在任何贸易协定下的权利被剥夺；或（2）外国国家的行为、政策或做法违反或不符合任何贸易协定的规定，或以其他方式剥夺美国在任何贸易协定下的利益；或不合理地对美国商业造成负担或限制。在总统的具体指示下，USTR可以在授权范围内采取适当和可行的行动，以遏制和消除此类行为、政策或做法，包括对相关外国货物或服务提高进口关税或施加其他进口限制。
根据总统授权，通常由USTR负责启动301调查，有时根据案件需要还将引入其他政府部门一起参与调查。调查结束后，USTR会形成调查报告并向总统提出措施建议，由总统决定实施措施。自美国《1974年贸易法》颁布以来，美国曾经多次针对中国发起301调查，经不完全统计，分别涉及如下行业：
根据美国《1974年贸易法》第301条至第310条规定，如经调查，USTR认定其他几个国家违反美国的贸易协定或其他几个国家的法律、政策和不正当做法对美国商业造成阻碍和限制时，可根据授权对其他几个国家采取包括提高关税或其他进口限制在内的贸易限制措施。基于此，301调查的启动既可以基于国内企业、工会、行业协会的请求，也可以由USTR自行决定启动。
在正式发布征税拟议决定之前，USTR会向企业和其他利益相关方征求意见，包括通过召开听证会的形式征求意见。企业、行业协会能申请参加听证会，并在USTR网站相关界面提交书面评论意见、证言概要。
以海运、物流和造船行业相关听证会为例，2024年4月17日，USTR就此调查开放了公众意见提交通道与听证请求提交通道，共收到了17条参加听证会的申请。5月29日，USTR在美国国际贸易委员会大楼举行公开听证会。根据其公布的听证会议程，除2名议员发言外，共有17个组织的代表按照3个分组进行发言（或称作证），包括美国、中国、加拿大、欧盟的商会协会、企业代表以及智库人员，时长约计4小时。其中，参会的中国主体包括中国船舶工业行业协会、中国船东协会、中国机电产品进出口商会在内的3家行业协会，以及其他3家中国公司。
基于USTR的调查情况及听证会征求的意见，USTR发布拟议的征税规则拟议公告（Proposed Tariff Action），对所列产品征收额外的301关税，并开放公开意见评议的入口，就主体问题向公众公开征询意见。
USTR允许利益相关方对征税清单提交公开意见评议，包括公司、贸易协会、消费者团体、学术机构、政府实体和个人。根据USTR发布的公告，USTR向公众公开征询意见，包括清单中列出的产品是不是应保留或从清单中移除、征税范围要不要调整，或是否应对其他未在清单上的产品增加关税等问题。
针对“与中国技术转让、知识产权和创新相关的法案、政策和实践”主题的301关税复审，USTR共收到了1136份书面意见，包括美国、中国、德国等企业和行业协会在内的主体对于拟征税清单中征收关税的产品提出支持或反对的诉求，并列出了详细的理由，包括美国对中国产品提高关税的行为对美国本土企业的发展、就业岗位、消费者和相关行业长远运营的不利影响等。
根据USTR发布的公告，根据总统的指示，USTR设置排除程序，利害关系人可以据此要求将附件所列的太阳能制造设备申请排除301关税。
需要说明的是，USTR发布的《排除申请指南》（FRN exclusion process），申请人须向美国海关和边境保护局（CBP）提交排除申请以及相关材料。根据CBP的“301普遍的问题”，申请排除程序的主体是美国利益相关者（U.S. stakeholders）。排除申请须明确具体产品并提供相应数据和申请理由以便USTR对申请进行逐案评估，衡量该排除是否会损害301条款调查的目标。具体的申请要求如下：
申请排除须准备材料包括：（1）申请排除的产品的物理特征（例如：尺寸、材质构成及其他特性）；（2）产品对应的10位海关税则号；（3）申请者也可以提交美国海关的信息数据；（4）申请人必须要提供在过去3年内每年购买的该进口自中国的产品的数量和价值。如果实际数据不能获得，请提供估计的数量和价值，并解释估算的依据。
申请排除需要回答如下问题：（1）该产品是不是只能从中国进口？请特别指出该产品或其类似产品能否从美国或第三国家获得？（2）对该产品实施额外关税是否会对申请人或其他美国利益方导致非常严重的经济损害？（3）该产品是不是具有战略重要性，或是和“中国制造2025”或其他中国产业计划相关？（4）申请人也可酌情提供其他和评估申请相关的信息。
基于听证会、公开意见评议意见，USTR将最终发布301关税征收措施“行动通知”（Notice of Action），在拟议征税规则的基础上对产品范围、征税措施、起征时间进行调整。
此外，《1974年贸易法》第307 (c)条为301关税措施设置了四年复审期，USTR将视复审情况宣告终止或继续采取征税措施。如果301措施已实施了四年，且在截至四年期满前的60天内，国内产业代表等利益相关方均未向USTR提出延续措施的书面请求，则该制裁措施将在四年期满时即告终止。但是，如USTR收到延续或重启制裁措施的请求，USTR则应当开展复审，审查措施的实施效果以及对美国经济的影响情况，并最终决定继续实施或终止实施措施。
关于USTR对中国采取的现行有效的301关税政策，企业可在USTR官网按照拟出口产品的海关编码（HTS）进行筛查，查看现行的关税政策。如产品落入征税范围，公司能够采取如下合规措施：
301条款基于原产地而非出口国别征收关税。准确界定产品的原产地是针对特定国家产品征收301关税的基础。通常而言，判断货物原产地依据“实质性改变”（substantial transformation）和“完全获得”（wholly obtained）[2]两种规则。“实质性改变”是指一件产品在形态、外观、性质或特征方面发生了根本性的变化，产生了显著的增值，适用于全部或部分由来自一个以上国家的材料组成的产品；“完全获得”的标准是指一件产品完全在某个特定的国家生长、生产或制造。
如深入理解并运用原产地规则，公司能够通过优化国际产能布局与供应链设计的方式改变原产地，以减少相关成本，以及在进出口过程中涉及的税收成本，提升整体运营效率与竞争力。
中国企业可以重视相关动态进展，热情参加听证会，自行或联合其他相关利益方提交涉税产品清单公众评论意见，阐明对于具体产品提高关税的不合理理由或相应的政策不利效果。通常而言，公开评议意见提及的主要论点集中在征税将导致成本上升，迫使资金从其他关键项目中重新分配，影响基础设施投资和扩展项目的进度，且会对美国工人产生负面影响，导致就业机会和经济繁荣的丧失，难以找到替代供应商等等。
以2017年8月18日发起的301调查为例。2018年至2019年，经过听证会、征询公开评论意见以及中美政府就301关税进行的多轮谈判，USTR在2018年7月6日发布了第一批征税产品清单，最终删除了515项关税子目，对剩余的818个提议的关税子目征收25%的额外关税[3]。
此外，就此次301关税四年复审的最终决定而言，基于公众提交的1136份评论意见，USTR对于部分产品的征税范围和征税措施进行了调整。例如，最终决定增加了对于起重机的征税前置条件，即在2024年9月27日起提高对STS起重机的关税至25%，但同时满足如下条件的情况排除征税：（1）销售合同是在2024年5月14日之前签署且已经部分或全部履行的；（2）在2026年5月14日前进入美国消费市场或从仓库取出以进入美国消费市场的；（3）进口商必须签署附件D的“进口认证”（Importer Certification），并作为进口摘要的一部分提供至美国海关和边境保护局（U.S. Customs and Border Protection），且提交时HTSUS编码归类为9903.91.09。
根据征税范围以及适用排除程序的产品范围，公司能够全面梳理出口及拟出口至美国的设备物项信息及海关编码，对于可适用排除程序的物项，准备相关材料，及时提交排除申请（例如产品资料、描述性插图、产品规格等）。
鉴于美国在进出口贸易领域实施的多重复杂措施，以及这些措施可能带来的不利影响与潜在风险，企业应积极强化自身的贸易合规意识，构建健全的合规管理体系。通过灵活调整市场策略，企业能够更有效地规避风险，并优化供应链结构以增强韧性，确保企业在复杂多变的国际贸易环境中稳健前行。
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